Fossilfri transportsektor – Ny rapport från Energimyndigheten

Den 28 april redovisade Energimyndigheten en strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet som man utarbetat gemensamt med Boverket, Naturvårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen. Svensk Sjöfart har bidragit i framställandet av planen med kommentarer och inspel på diverse workshops och i särskilda dialogmöten.

Vi noterar att vi fått stöd och gehör för majoriteten av våra inspel och välkomnar särskilt att den strategiska planen inkluderar en rad förslag på hur man kan hjälpa sjöfarten att så småningom bli fossilfri. Utmaningen att bli fossilfri kokar i slutändan ner till hur sjöfarten kan tillgodogöras nödvändiga volymer av fossilfritt bränsle till konkurrenskraftiga priser tillsammans med lämplig infrastruktur. Det är en utmaning som heter duga men som Föreningen Svensk Sjöfart som första redareförening i världen antog 2015 i samband med lanseringen av föreningens klimatfärdplan.

– Vi är därför glada att många av de barriärer och styrmedel vi identifierat som hinder för omställningen lyfts fram i rapporten och vi ser fram emot att gemensamt med regeringen, myndigheter och andra aktörer öka takten i omställningsarbetet, säger Fredrik Larsson, miljöansvarig på Svensk Sjöfart.

ÖVERSIKT ÖVER ÅTAGANDEN OCH FÖRSLAG FÖR SJÖFART

  • Utred hur utformning av hamnavgifter kan styras för att gynna överflyttning av gods från land till sjö samt fartyg med låg klimat- och miljöpåverkan
  • Utred möjligheter att ge investeringsstöd i form av en statlig riskavtäckningsfond, som kan användas som garanti för rederier och hamnar vid investeringar i teknik för att minska klimatpåverkan från sjöfarten
  • Utred möjligheter att skapa en CO2-fond, som helt eller delvis finansieras av näringen själv, för att stödja investeringar i teknik för att minska klimatpåverkan för sjöfarten
  • Utred investeringsstöd till ökad produktion av förnybara drivmedel
  • Utred vilka styrmedel och åtgärder som kan främja sjöfartens användning av förnybara drivmedel, här ingår även tillgängligheten till infrastruktur för förnybara drivmedel för sjöfarten
  • Förläng skattenedsättningen för landansluten el i hamn efter 2020
  • Inför skattenedsättning för landansluten el i hamn för fartyg med bruttodräktighet under 400 samt för laddning av batterier för eldrivna fartyg och för direktöverförd el till lindragna elfärjor
  • Utred hur farledsavgifter kan åstadkomma större klimat- och miljönytta genom bl.a. en differentiering av avgifterna baserad på sjöfartens klimat- och miljöpåverkan.
  • Klimatkrav inför i upphandling av vägfärjetrafiken
  • Gör en översyn av de statliga forskningsmedlen till sjöfarten och behovet av ett särskilt forsknings- och innovationsprogram för energieffektiv och fossilfri sjöfart. Översynen bör även ta ställning till om medlen till forskning för fossilfri sjöfart bör öka. Fortsatt finansiellt stöd av befintliga och potentiella samarbetsplattformar behövs för att förstärka samarbetet mellan sjöfartsnäringen, offentliga aktörer och akademi.
  • Sverige bör aktivt verka för att en internationell målsättning om att minska sjöfartens klimatpåverkan och att ytterligare internationella styrmedel skyndsamt kommer på plats
  • Driva frågan om samsyn kring index för fartygs miljö- och klimatpåverkan internationellt, i syfte att styrmedel på nationell till global nivå kan miljödifferentieras utifrån samma kriterier överallt i världen

Bakgrund

Energimyndigheten fick av regeringen i uppdrag att samordna omställningen av transportsektorn till fossilfrihet i regleringsbrevet 2016 vilket innefattade att ta fram en sådan strategisk plan. I uppdraget ingick även att föra dialog med relevanta aktörer samt verka för synergier med andra nationella satsningar. Den strategiska plan som nu redovisats har utgått från de mål som föreslås inom det klimatpolitiska ramverket, främst målet om minst 70 procents minskning av växthusgasutsläpp i transportsektorn mellan 2010 och 2030, men även en utblick till att Sverige senast år 2045 inte ska ha några växthusgasutsläpp till atmosfären. Eftersom sjöfarten (och även luftfart) inte ingår i det klimatpolitiska målet har Energimyndigheten inrättat särskilda arbetsgrupper för dessa trafikslag  vilka ska redovisa underlagsrapporter i juni 2017. Arbetsgrupperna kommer dock inte att sätta upp nya mål för sjöfart (eller luftfart) men delar från dessa underlagsrapporter har redan nu lyfts in i den strategiska planen.

En viktig del i arbetet har varit att identifiera några av de stora utmaningarna och välja väg för att hitta möjliga lösningar och handlingsalternativ. Vi har försökt definiera de relevanta utmaningar som staten kan bidra till att lösa och som vi tycker att staten bör prioritera. Vi har också lagt vikt vid vad som är viktigt att komma igång med samt på att identifiera åtgärder där vi sex myndigheter har möjligheter att arbeta inom våra respektive uppdrag.

Teknikneutralitet är viktigt

Teknikneutralitet är i allmänhet en viktig princip vid utformning av styrmedel gällande fordon och styrmedel. I stället för att till exempel förbjuda vissa specifika tekniker bör man ställa skarpa krav på exempelvis utsläppsnivåer och låta marknaden avgöra vilka tekniker som bäst möter kraven.

Översyn av hamnavgifter

De hamnrelaterade kostnaderna utgör i många fall den största delen av kostnaderna för inrikes ock kustnära sjötransporter. Detta gör det mindre intressant att lägga upp slingor med transporter med flera av- och pålastningar. Istället premieras transporter som bara inkluderar en avsändar- och mottagarhamn. Hamnarna är själva ansvariga för att utforma avgifterna. De allmänna hamnarna är i huvudsak kommunalägda, så prissättningen kan därför påverkas av kommunens intressen. Det kan dock finnas möjligheter för staten att i viss mån indirekt påverka hamnavgifternas utformning, exempelvis genom frivilliga överenskommelser, att ställa villkor vid investeringsstöd liknande stadsmiljöavtal, eller i en tillståndsprocess. Hur en sådan indirekt statlig styrning kan utformas för att styra mot en minskad klimatpåverkan bör utredas vidare. Syftet med en sådan utredning bör även vara att identifiera möjliga alternativa prismodeller som gynnar sjötransportupplägg med flera lastningar och lossningar samt användning av fartyg och vägfordon med låg klimatpåverkan, samt hur dessa modeller skulle kunna tillämpas med bibehållande av hamnarnas självbestämmande i denna fråga.

Utred investeringsstöd för ny teknik i fartyg

För att klimatpåverkan från sjöfarten ska minska krävs investeringar i teknik som minskar fartygens utsläpp av växthusgaser. Vi föreslår att två typer av stöd för dessa investeringar bör utredas vidare, dels ett stöd i form av riskavtäckning vid lånefinansierade investeringar och dels ett stöd i form av en koldioxidfond för bidrag till investeringar, som helt eller delvis finansieras av sjöfartsnäringen själv. Investeringar i teknik för att öka fartygs energieffektivitet och användning av förnybara drivmedel innebär i de flesta fall en större kostnad jämfört med att investera i konventionella drivmedel och teknik. Rederier har i dagsläget svårt att få lånefinansiering från banker för den extra kostnad som en investering i miljövänligare teknik utöver regelkravens krav oftast innebär. Detta eftersom bankerna hävdar att den extra kostnaden också bör motsvaras av en extra avkastning på investeringen. Denna problematik skulle kunna avhjälpas genom att en del av en fond tas i anspråk som lånegaranti för den extra kostnaden, vilket skulle göra att rederier och andra aktörer skulle kunna få lån för hela investeringen. Det bör därför utredas om staten kan inrätta och finansiera en riskavtäckningsfond som kan nyttjas av rederier som lånegaranti för investeringar i åtgärder som minskar klimat- och miljöpåverkan från fartyg, samt hur en sådan fond kan utformas.

Ett styrmedel som fått den norska rederinäringen att minska sina utsläpp av kväveoxider (NOx) är NOx-fonden, som det norska näringslivet initierade i samband med att kväveoxidskatt infördes 2007. Fonden fungerar så att industriaktörer, inklusive rederier, kan välja att betala en avgift till fonden och de blir då befriade från kväveoxidskatt. Medlen som betalas in till fonden används till att ge bidrag till investeringar som minskar utsläppen av kväveoxider. Vi föreslår en utredning om lämpligheten att införa ett liknande system med syfte att minska koldioxidutsläppen från sjöfart som anlöper svenska hamnar. En fråga för utredningen är att säkerställa att åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser inte medför andra negativa effekter.

Utred styrmedel för förnybara drivmedel till sjöfart

Drivmedel som används till sjöfart beskattas inte. Nationellt skulle beskattning vara möjlig men kan leda till en snedvridning i konkurrensförutsättningarna mellan olika sjöfartssegment utan att nödvändigtvis öka användningen av förnybara drivmedel. Sverige bör därför verka för att ekonomiska styrmedel införs internationellt. Nationellt bör förnybara drivmedel för sjöfart inte beskattas högre än fossila drivmedel och därför bör skattenedsättningen bör även omfatta fartyg med en bruttodräktighet lägre än 400 enheter och vid laddning av batterier samt direktöverföring till lindragna färjor. För att främja användningen av förnybara drivmedel inom nationell sjöfart behöver det utredas vilka ytterligare styrmedel som kan införas.

Klimat- och miljödifferentiering av farledsavgifter

På uppdrag av regeringen har Sjöfartsverket nyligen utarbetat en modell för finansieringen av dess verksamhet i syfte att uppnå en balanserad ekonomi. I samband med detta föreslog Sjöfartsverket en revidering av bland annat avgifter för farleder och lotsning, som kommer träda i kraft 1 januari 2018. De nya farledsavgifterna kommer, till skillnad från tidigare avgiftssystem, att ta hänsyn till fartygens totala miljöpåverkan i större utsträckning. Detta genom att avgiften differentieras utifrån ett antal miljöpåverkande parametrar och tyngdpunkten ska ligga på att minska utsläppen av kväveoxider, koldioxid och partiklar. Detta innebär att vissa fartyg kommer få avsevärt högre avgifter jämfört med dagens avgiftssystem, men samtidigt att fler fartyg får ekonomiska incitament att vidta fler och i vissa fall mindre kostsamma miljöförbättrande åtgärder (fotnot 57: http://www.sjofartsverket.se/upload/Listade-dokument/Rapporter_Remisser/SV/2015/Reguppdrag_N2015.pdf ) . Den nya avgiftsmodellen har av den svenska sjöfartsnäringen kritiserats för att inte ge de miljöstyrande effekter som Sjöfartsverket uttryckt som en ambition med det nya systemet (fotnot 58: http://www.sweship.se/wp-content/uploads/2015/08/16-03061-Remissyttrande-F%C3%B6rslag-till-%C3%A4ndringar-av-f%C3%B6reskrifter-om-farleds-och-lotsavgifter.pdf . Trafikanalys planerar att under 2017 analysera hur farledsavgifterna på bästa sätt kan användas för miljö- och klimatstyrning.

Forskning och samverkan för en fossilfri sjöfart

Det finns en rad tekniska, operationella och strukturella åtgärder som kan vidtas ihop med förnybara drivmedel för att minska sjöfartens energianvändning och för att möjliggöra sjöfartens övergång till fossilfrihet. Det krävs dock mer forskning och kunskap för att skapa nya lösningar och för att förstå hur åtgärderna fungerar i kombination med varandra. En översyn av hur de statliga forskningsmedlen till sjöfarten kan inriktas och anpassas för att ytterligare styra mot fossilfrihet bör därför genomföras, där ställning tas till om medlen till forskning som rör energieffektivisering och fossilfri sjöfart bör öka och samlas i ett särskilt forsknings- och innovationsprogram. För att forskningen och kunskapen hos offentliga och privata aktörer ska komma marknaden till del och implementeras på bred front är samverkan mellan och inom sjöfartsnäringen viktig. Fortsatt finansiering av befintliga och potentiella samarbetsplattformar är viktigt för att stärka samarbetet mellan och inom sjöfartsnäringen, offentliga aktörer och akademi.

Internationellt arbete

För att införa effektiva styrmedel för att minska klimatutsläppen från luftfart och sjöfart behövs oftast överenskommelser på internationell nivå. Varken sjöfartens eller luftfartens internationella utsläpp ingår i de överenskommelser som har nåtts inom klimatkonventionen. Kyotoavtalet hänvisar frågan om reduktioner för dessa sektorer till de internationella luftfarts- och sjöfartsorganisationerna; ICAO och IMO. Vad gäller luftfart beslutade ICAO under hösten 2016 att införa det marknadsbaserade styrmedlet CORSIA för att minska flygets klimatpåverkan. Styrmedlet kommer att införas 2021 och bygger på klimatkompensation. Luftfarten deltar också, sedan 2012, i EUs system för handel med utsläppsrätter där flygbolagen åläggs att varje år överlämna utsläppsrätter motsvarande de koldioxidutsläpp de orsakat samma år. För sjöfarten saknas ännu likande styrmedel, men ett paket med tekniska åtgärder för att öka energieffektiviteten har införts och är obligatoriska för alla större fartyg. Internationella förhandlingar pågår inom IMO kring att ta fram en övergripande klimatstrategi samt att införa ytterligare styrmedel och åtgärder på internationell nivå.

Påverkansarbete för att minska sjöfartens klimatpåverkan

För att minska sjöfartens klimatpåverkan behövs skärpningar av de styrmedel som finns, samt ytterligare kraftfulla insatser. Sverige bör fortsätta att vara pådrivande inom IMO och EU i frågor som rör energieffektivisering och förnybara drivmedel, samt aktivt verka för att en gemensam målsättning om att minska sjöfartens klimatpåverkan och ytterligare internationella klimatåtgärder och styrmedel skyndsamt kommer på plats. Sverige bör verka för att klimatåtgärder och styrmedel utformas så att målkonflikter med andra miljömål undviks och synergieffekter med andra miljömål främjas. Det finns i dagsläget ett stort antal regionala och internationella index och miljömärkningar för fartygs miljöpåverkan. Dessa används dels av vissa hamnar som kriterier för rabatter på hamnavgifter, dels av lastägare och transportköpare för att beräkna och ställa krav på sjötransporternas miljöpåverkan. Det finns ett behov av att harmonisera de kriterier som dessa index och miljömärkningar baseras på, för att öka tillämpningen och bättre styra mot uppsatta klimat och miljömål. Sverige bör därför på internationell nivå och i första hand inom HELCOM driva på för en samsyn kring kriterier för fartygs miljö- och klimatpåverkan.  För att även säkerställa att det finns en ändamålsenlig infrastruktur för distribution och bunkring samt användning och inblandning av förnybara drivmedel för sjöfarten krävs harmonisering, utveckling och vägledning vid tillämpning av regelverk och standarder. Detta gäller såväl nationella och internationella regelverk. Vid framtagning av nya riktlinjer är harmoniserade internationella eller europeiska regler att föredra framför nationella.

Omvärldsfaktorer och osäkerheter

Det finns en mängd omvärldsfaktorer som kan komma att påverka förutsättningarna för att genomföra denna strategiska plan.

Klimatpolitik i andra länder

Sverige har ambitionen att vara en förebild internationellt i omställningen till fossilfrihet och därmed inspirera fler att ställa om snabbare. Vi behöver dock ändå förhålla oss till omvärldens omställningstakt, Om andra länder inte går lika fort fram kan vissa typer av åtgärder bli mer komplicerade att genomföra. Ett exempel är åtgärder som resulterar i dyrare transporter, vilket i sin tur kan leda till försämrad konkurrenskraft för framförallt exportberoende industri. Ett annat exempel är att lastbilar och fartyg kan välja att tanka respektive bunkra i andra länder om Sverige ensidigt höjer drivmedelspriserna, vilket i så fall begränsar klimatnyttan.