Remissyttrande

N2004/3829/TP
N2004/5923/TP

Göteborg 2005-02-24

Tillämpning av transportpolitikens kostnadsansvar inom luftfart och sjöfart

Sammanfattning

Sveriges Redareförening yttrar sig endast i de delar som berör fartyg med en storlek överstigande 400 brutto.

• Det råder inte konkurrensneutralitet mellan godstransportslagen i Sverige, eftersom sjöfarten betalar proportionellt mer än andra transportslag. En bunkerskatt skulle förstärka den rådande orättvisan i detta avseende.

• Ett övergripande transportpolitiskt mål, såväl i Sverige som i EU, är att överföra mer godstransporter från lastbil till sjöfart. Sjöfarten betalar, till skillnad från tåg och lastbil, redan idag sina samhällsekonomiska kostnader. En bunkerskatt skulle innebära att överföringen av gods gick åt fel håll och de samhällsekono­miska kostnaderna ökade samtidigt som energiförbrukningen inom transport­sektorn skulle öka.

• Sjöfarten betalar till skillnad från lastbil och tåg hela sin infrastrukturkostnad. En bunkerskatt på fartygsbränsle skulle innebära att mer gods fraktades på last­bil och tåg som inte betalar sina infrastrukturkostnader. Samhällets direkta kost­nader för infrastrukturen och dess underhåll skulle följaktligen öka när godstransporterna flyttar från sjöfart till landtransporter.

• Utredningen visat att en skatt på bunkerolja i Sverige skulle få många negativa konsekvenser för svenskt näringsliv utan att några påtagliga positiva effekter i form av ökade intäkter för samhället eller minskad miljöpåverkan från trans­portsektorn fås.

• Frågan om de olika transportslagens kostnadsansvar och sättet att värdera de samhälls­ekonomiska kostnaderna har utförligt behandlats av den statliga utred­ningen Godstransportdelegationen 2002 (SOU 2004:76). Det är anmärknings­värt att Sjöfartsverket i sin rapport inte använder delegationens resultat utan åter på­börjar ett utredande av de frågor som det rådde enighet om i delegationens slutbetänkande daterat den 1 juli 2004.

• De alternativa metoder som kan stimulera en ytterligare miljöanpassning som nämns i utredningen bör utredas vidare. Sveriges Redareförening anser att ett EU-handelssystem för sjöfart är det snabbaste och mest kostnadseffektiva sättet att åstadkomma denna förbättring inom EU.

• Sveriges Redareförening uppmanar Sveriges representanter i det internationella sjöfartsorganet IMO att driva frågan om strängare internationella regler på ett betydligt mer målinriktat sätt än vad som sker idag.

Såväl transportpolitiska som närings- och miljöpolitiska skäl talar alltså emot införan­det av en svensk skatt för fartygsbränsle. En svensk bunkerskatt för fartyg över 400 BRT bör därför inte införas eller vidare utredas.

Redareföreningens generella synpunkter på utredningen och förslag till alternativa lösningar

Sjöfartsverkets utredning visar inte att en svensk särregel i form av en bunkerskatt skulle minska miljöpåverkan från transportsektorn eller ge samhället ökade inkomster. Enligt Redareföreningens uppfattning skulle en närmare analys visa att det svenska samhället sammantaget skulle lida en nettoförlust. Bunkring av fartyg i Sverige skulle i stort sett upphöra. Bunkernäringen, som idag är omfattande i framför allt Göteborg, skulle kraftigt reduceras, vilket ger minskade inkomster från näringsverksamhet och missade arbetstillfällen i såväl raffinaderi- som bunkerbåtrederinäringen. Beroende på i hur hög grad samhället skulle lyckas utdebitera bunkerskatt, skulle ökande infrastruk­turkostnader för samhället fås på grund av överflyttning av tunga godstransporter från sjö­vägarna till väg och järnväg. Ökade transportkostnader skulle ge svensk industri konkurrensnackdel och skapa ekonomiska incitament för etablering av produktions­anläggningarna närmare marknaden i Centraleuropa.

Sveriges Redareförening menar att utredningen i ett viktigt avseende är vilseledande, eftersom man i utredningen hänvisar till elementen i svensk transportpolitik på ett selektivt sätt. Genom påståendet att de vattenburna transporterna ”sannolikt” (t.ex. sidan 5 angående utrikes­sjöfarten) inte betalar hela sin samhällsekonomiska kostnad, ger man läsaren det felaktiga intrycket att det av transportpolitiska skäl skulle vara motiverat att öka speciellt sjöfartens betalningsansvar. Man underlåter att nämna att sjöfarten är det transportslag som redan idag har den högsta internaliseringsgraden och är det enda godstransportslag som redan idagbetalar sina samhällsekonomiska kostnader fullt ut,vilket konstateras i GTD 2002 (tabell 8:2).

En ökad kostnadsbelastning av sjöfarten skulle motverka ett viktigare och ett mer övergripande transportpolitiskt mål, nämligen konkurrensneutralitet mellan trans­portslagen.

Svensk transportpolitik eftersträvar konkurrensneutralitet mellan transportslagen. Infra­strukturminister Ulrica Messing uttrycker det på följande sätt: ”Sverige är ett avlångt land i norra Europa som är starkt import- och exportberoende. Vi är helt enkelt bero­ende av att utnyttja alla våra trafikslag, såväl på land som till sjöss. Det gör vi bäst genom att ha så lika konkurrensförutsättningar som möjligt mellan våra trafikslag. Det är en viktig fråga när jag nu förbereder en transportpolitisk proposition till riksdagen”.

För att minska sjöfartens miljöpåverkan finns idag metoder som snabbt skulle kunna ge verkliga effekter. Sjöfartsverket påvisar i sin utredning, vilket även riksdagens Trafik­utskott (Trafikutskottets yttrande 2004/05: TU2y) och GTD 2002 har gjort, att ett handelssystem för kväve- och svaveloxider (NOx och SO2) kan lösa sjöfartens ut­släpps­problem. Genom att skapa ett ekonomiskt incitament för miljöanpassning av fartyg skulle sjöfartens externa effekter kraftigt minska och sjöfar­tens miljöfördelar tillvaratas fullt ut. Sveriges Redareförening anser därför att denna möjlighet att snabbt och på ett kostnadseffektivt sätt minska sjöfartens utsläpp av sva­vel- och kväveoxid skall utredas. I såväl Sverige (t.ex. i FlexMex2-utredningen) som i EU-kommissionen pågår arbeten som syftar till att involvera transportsektorn i EUs existerande handelssystem för koldioxid (CO2), vilket påpekas i Sjöfartsverkets utred­ning. Även mot den bakgrunden förefaller införande eller fortsatt utredning av en svensk särbeskattning av fartygsbränsle mycket omotiverad.

Synpunkter på utredningens slutsatser och rekommendationer i övrigt:

• Svensk transportpolitik.

Idag råder inte konkurrensneutralitet mellan godstransportslagen i Sverige. Om man jämför de avgifter och skatter som samhället belastar lastbil, tåg och båt med, så betalar fartygen hela sin samhällsekonomiska kostnad (SMK), lastbilen betalar ca. 60 % och järnvägen ca. 25 % av sina kostnader.

Som GTD 2002 i enighet konstaterat, så har sjöfarten i Sverige redan idag den högsta internaliserings­graden även om man bara räknar med den statliga infrastrukturavgiften sjöfarten beta­lar.Men sjöfarten betalar också en avsevärd infrastrukturavgift till hamnarna, vilket nämns i utredningen (sid. 41) men lämnas sedan därhän i det vidare resonemanget. Om utredningen hade summerat samt­liga avgifter sjöfarten betalar, skulle man finna att sjöfarten redan idag betalar mer än sina samhällsekonomiska marginalkostnader. En svensk bunkerskatt skulle alltså mot­verka ett mer övergripande element i svensk transportpolitik, nämligen konkurrens­neutralitet mellan transportslagen.

Utredningen redovisar på sidorna 20-24 en mängd olika sätt att beräkna de samhälls­ekonomiska kostnaderna och påstår dessutom felaktigt att svensk transportpolitik skulle innebära att det är ”i princip önskvärt” att bränsleskatten återspeglar den samhälls­ekono­miska marginalkostnaden. (sid. 23). Enligt statsrådet Ulrica Messing inne­bär kostnads­ansvaret ”att transportpolitiskt motiverade skatter och avgifter som betalas av trafik­operatören ska motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till” (skriftligt svar på fråga, Sveriges riksdag). Det är alltså den samlade kost­nadsbördan som skall beaktas. Om man gör det, kan man konstatera att sjöfarten som enda transportslag betalar hela sin samhällsekonomiska marginalkost­nad. Vad gäller olika beräkningsmetoder, konstaterade Godstransportdelegationen, att den flora av olika sätt att beräkna de samhällsekonomiska marginalkostnader som före delegationens arbete användes, inte ingav något förtroende och därför enades delega­tionen om prin­ciper och metoder vad gäller beräkning av SMK. Sjöfartsverket väljer nu att avvika från den enighet som rådde och redovisar återigen mängder av olika siffror och metoder. Eftersom denna fråga, liksom liknande frågor, redan behandlats och klar­lagts i GTD 2002, avstår Sveriges Redareförening från att här vidare kommentera dessa siffror.

Även om endast bunkerskatt införs på fartyg under 400 BRT, visar utredningen att kost­naderna för godstrafiken med större fartyg skulle öka, eftersom skatten som tas ut på bunker som används av Sjöfartsverkets fartyg och båtar samt bogserbåtar, taxibåtar etc. till stor del skulle komma att betalas av den tunga fartygstrafiken. Kostnaden överförs till sjöfarten antingen indirekt via farledsavgifterna eller direkt i samband med anlitan­det av bogserbåt osv. (sid. 9).

Sveriges Redareförening anser därför att Sjöfartsverket, om en bunkerskatt för fartyg under 400BRT införs, måste fullt ut kompenseras för denna kostnadsökning, dvs. erhålla statliga anslag som motsvarar denna summa.

• Överföringspotential mellan transportslagen.

Svensk och europeisk transportpolitik innebär också en uttalad ambition att överföra gods från lastbil till lågenergialternativen järnväg och sjöfart. Detta inriktningsbeslut togs vid EUs toppmöte i Göteborg under det svenska ordförandeskapet.

Sveriges Redareförening kan konstatera att lastbilens andel av det inrikes godstrans­port­arbetet, från en förhållandevis hög nivå, fortsätter att öka och sjöfartens och tågets andel fortsätter att minska i Sverige. I Europa i övrigt har man generellt lyckats med den uttalade politiken, dvs. att överföra gods från bil till de alternativa transportslagen tåg och sjöfart. Sjöfarten inom EU svarar idag för en större andel av godstransport­arbetet än lastbilen och sjöfarten ökar snabbare än lastbilen vilket visas i en aktuell sta­tistisk analys från EU-kommissionen.

I Sverige med en lång kust och naturliga inre vattenvägar (Vänern och Mälaren) är ut­vecklingen alltså den motsatta. Den enda avgörande skillnaden mellan Sverige och andra kuststater inom EU är den i förhållande till andra transportslag mycket höga av­giften som belastar sjöfarten.

I utredningen hävdas att ökade kostnader för sjöfarten, endast marginellt skulle påverka trafikmönstren. Som källa för detta påstående hänvisar man till en simuleringsmodell som SIKA utvecklat. När Sveriges Redareförening kontaktade SIKA hävdade man där att modellen inte kan användas för att beräkna överföring mellan trans­portslagen och att modellen dessutom är i ett utvecklingsskede och relevanta in­data saknas.

Utredningens påstående att en mycket kraftig kostnadsökning för sjötransporterna på grund av en bunkerskatt (sid. 42) skulle ge ”små effekter” (sid. 43) på transportmönst­ren för gods är häpnadsväckande. Sveriges Redareförenings erfarenhet från transport­branschen visar att priskänsligheten då industrin väljer logistiksystem idag är extremt stor.

Transporter av oljeprodukter utmed kusten, som utgör en mycket stor del av inrikes­transporterna med fartyg, skulle t.ex. till stor del hamna på väg och järnväg, eftersom över­flyttningen kan ske utan att nya investeringar erfordras. Denna överflytt­ning kommer att ske samma dag som skatten träder i kraft. En konsekvens blir också att ham­nen tappar intäkter i form av hamnavgifter eftersom lastbil och tåg i Sverige vanligtvis nyttjar hamnens resurser utan att betala någon avgift. Hamnen finansieras i praktiken helt av ett av de tre transportslag som använder denna godsterminal, nämligen fartyget.

En bunkerskatt skulle ytterligare belasta svenskt näringslivs sjöburna transporter, vilket innebär ca. 90 % av alla export- och importtransporter avseende såväl råvaror som export av färdiga produkter såsom bilar, papper, stål och verkstadsprodukter. Konse­kvenserna för svensk industri i förhållande till konkurrenterna inom unionen blir avse­värda då Sverige har såväl ett avståndshandikapp genom sitt perifera läge inom EU och dessutom ofta långa transporter inom riket. Sammantaget skulle alltså svensk industri drabbas förhållandevis hårt av en bunkerskatt.

Avslutningsvis, i denna del, vill Sveriges Redareförening peka på det faktum att för en avsevärd del av svensk industri och näringsliv är alternativen lastbil eller järnväg inte möjliga, vilket konstaterades i Näringsdepartementets utredning om Vänersjöfarten daterad 2002-08-12. Utredningsmannen, generaldirektör Jörgen Andersson skriver; ”Jag kan konstatera att flera viktiga industrier för sin överlevnad är direkt beroende av tillgången till sjöfart. Utan sjötransporter kan inte dessa industrier vara kvar i regionen. Jag har uppskattat att ca 2.000 arbetstillfällen runt Vänern, direkt och indirekt, är bero­ende av tillgång till sjötransporter” Hur många arbetstillfällen som är beroende av sjöfart inom hela riket finns det tyvärr ingen analys av.

• Forskning och utveckling.

Kunskapsnivån om sjöfart och konsekvenser av exempelvis ökade kostnader är låg i Sverige, vilket är en självklar konsekvens av att endast 4 % av statens transportrelate­rade FUD-medel används inom sjöfartsområdet (källa Vinnova). Av dessa 4 % nyttjas mer än hälften till sjösäkerhetsfrågor. Det finns därför ingen gemensam kunskapsbas när det gäller sjötrafikpolitiska frågor i Sverige.

Problemet med snedfördelningen av transportforskningen anser Sveriges Redareföre­ning måste lyftas fram i den kommande transportpolitiska propositionen, eftersom den leder till allvarliga suboptimeringar i det svensk transportsystemet.

Utredningens opartiskhet

En grundläggande trafikpolitisk princip, avgiftsmässig konkurrensneutralitet mellan transportslagen, nämns inte i utredningen. EUs och Sveriges uttalade målsättning att överföra mer gods till sjötransporter nämns inte heller. Konsekvenserna av en över­flyttning från sjöfart till landtransport bagatelliseras. GTD 2002, som behandlar frågan om statens roll och ansvar för utvecklingen av ett ut­hålligt godstransportsystem i Sverige, nämns inte i utredningen och återfinns inte i refe­renslistan. Utredningen ägnar däremot stort utrymme åt att argumentera för en ytter­ligare ökad kostnadsbelastning av sjöfarten.

Utredarna påpekar på sidan 10 ”… en bränsleskatt på viss sjöfart är just en skatt och där­för inte utan särskilda beslut kan komma att få en finansierande funktion för sjöfartens infrastruktur och nautiska stöd” (dvs. på ren svenska; ge inkomster till affärsverket Sjö­fartsverket).

Sjöfartsverket är på grund av affärsverksformen ekonomiskt beroende av inkomster från sjöfarten. Sveriges Redareförening upplever inte Sjöfartsverkets utredning som opartisk. Sveriges Redareförening anser det därför olämpligt att Sjöfartsverket får ut­redningsuppdrag i frågor där verket uppenbarligen har ett ekonomiskt partintresse.

Göteborg som ovan
SVERIGES REDAREFÖRENING

Håkan Friberg, Bertil Arvidsson